В.Т. Батычко
Земельное право в вопросах и ответах
Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2007.
 

13. Право государственной и муниципальной собственности на землю

Государственная собственность на землю имеет сложный состав. Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации считается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Российская Федерация и её субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.

Государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) в земельных отношениях может выступать в одной из двух ролей: в качестве субъекта государственной власти, устанавливающего нормы земельного законодательства, осуществляющего государственный контроль за использованием земель и другие функции, названные в ст. 9 - 10 ЗК РФ, и в качестве собственника земельных участков - в последнем случае оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. С образованием независимого государства - Российской Федерации входящие в его состав республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург признаны субъектами РФ, обладающими правом государственной собственности на землю. Возникла проблема разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 24.12.1993)[40] не затрагивало вопросов разграничения земли. Впервые Указом Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»[41] были выделены федеральные земли.

Наконец, процедура проведения разграничения государственной собственности на землю установлена ФЗ о разграничении собственности на землю. В соответствии с ним право собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основание государственной регистрации права собственности - акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Для того чтобы разграничение было произведено, необходимы точные данные кадастрового учета земель. В отдельных случаях возможно и возникновение спорных вопросов. Поэтому осуществление разграничения государственной собственности на землю займет достаточно длительное время. В связи с этим ФЗ о введении в действие ЗК РФ (п. 10 ст. 3) предусмотрено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю определен Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 № 576 утверждены Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю (в ред. от 21.11.2003 № 705)[42].

Установленный ФЗ о разграничении собственности на землю порядок проведения разграничения государственной собственности на землю таков:

1)  специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям (в настоящее время это Роснедвижимость) совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности;

2)  подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, утверждаются Правительством РФ;

3)  сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра.

Целый ряд таких перечней к настоящему времени уже утвержден. Например, распоряжением Правительства РФ от 14.02.2003 № 201-р утверждены перечни земельных участков, расположенных на территориях Пензенской и Тамбовской областей, на которые у Российской Федерации возникает право собственности[43].

Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности, утверждены Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 № 140 (в ред. от 03.10.2002)[44]. В соответствии с ними перечни земельных участков подготавливаются по каждому муниципальному образованию отдельно по собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований. В отдельные перечни земельных участков включаются:

1)  земельные участки, расположенные на территории двух и более субъектов РФ;

2)  земельные участки, расположенные на территории одного субъекта РФ, если на них возникает право собственности другого субъекта РФ;

3)  земельные участки, расположенные в границах двух и более муниципальных образований;

4)  земельные участки, расположенные в границах одного муниципального образования, если на них возникает право собственности другого муниципального образования.

На каждый земельный участок, включаемый в перечень, формируется дело, содержащее документы, подтверждающие обоснованность внесения земельного участка в этот перечень, и при наличии - кадастровый план земельного участка.

Споры между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по перечням оспариваемых земельных участков разрешаются с использованием согласительных процедур. В этих целях Роснедвижимостью или ее территориальными органами создаются согласительные комиссии, в состав которых входят уполномоченные представители Роснедвижимости, заинтересованных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Согласительная комиссия рассматривает разногласия в течение 1 месяца со дня образования. По результатам работы согласительная комиссия принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень земельных участков или о передаче спора в суд.

Пункт 1 статьи 17 ЗК РФ почти совпадает с п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 19, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, ЗК РФ выделяет три способа возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю:

1)  специальное указание в федеральном законе на принадлежность земельных участков. Например, Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»[45] в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий;

2)  акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю - в соответствии с ФЗ о разграничении собственности на землю (см. коммент. к ст. 16 ЗК);

3)  приобретение Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями земельных участков в результате сделок у граждан, юридических лиц, других субъектов РФ, муниципальных образований, получение их от граждан в порядке наследования и по другим гражданско-правовым основаниям. В государственную или муниципальную собственность поступают земельные участки, выкупленные у собственников для государственных (муниципальных) нужд (ст. 49 ЗК РФ), конфискованные в порядке ст. 50 ЗК РФ, реквизированные (ст. 51 ЗК РФ). Государственной собственностью становятся земли, национализированные в установленном порядке (ст. 235 ГК РФ), муниципальной собственностью - бесхозяйные земельные участки (ст. 225 ГК РФ).

Кроме того, в государственной, муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность участки из земель, специально указанных в ЗК РФ либо ФЗ о разграничении собственности на землю.

В отношении федеральной собственности на такие земельные участки комментируемая статья дает отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю, который в ст. 3 указывает, что в федеральной собственности могут находиться участки земель:

1) лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, обороны и безопасности;

2) сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; водного фонда:

а) если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;

б) если эти земельные участки предоставлены органу государственной власти РФ, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти РФ;

в) если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации;

г) если под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;

3) земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности РФ.

Равноправными субъектами РФ в соответствии с Конституцией считаются республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа.

Выделение собственности на землю субъектов РФ в процессе разграничения государственной собственности имеет особое значение. Как уже отмечалось, в советском государстве собственность союзных республик на землю не признавалась. После создания независимого Российского государства в Федеративном договоре от 31.03.1992[46], наоборот, признавалось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, а по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. Сложность проведения разграничения государственной собственности на землю и состоит в том, что все земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, расположены на территориях субъектов РФ. Поэтому до последнего времени необходимой четкости в вопросе о том, какие земли принадлежат субъектам РФ, не было.

Следует обратить внимание, что п. 2 статьи 18 ЗК РФ устанавливает перечень земель, участки которых могут находиться в собственности субъектов РФ, если они не предоставлены в частную собственность, в отличие от п. 2 ст. 17 и ст. 19, которые в отношении, соответственно, федеральной и муниципальной собственности делают отсылку к ФЗ о разграничении собственности на землю. В результате возникли некоторые расхождения текста рассматриваемой статьи и соответствующей статьи указанного ФЗ. Действует в данном случае норма ЗК РФ.

Необходимо отметить, что исключение из общего порядка установлено для двух субъектов РФ: городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. ФЗ о разграничении собственности на землю установил, что он применяется в этих субъектах РФ с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами. Этот же ФЗ предусматривает, что в Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются основания внесения земельных участков, на которые у них возникает право собственности, установленные и для субъектов РФ, и для муниципальных образований. Аналогичная норма содержится в п. 4 ст. 19 ЗК РФ: при разграничении собственности на землю в Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность не передаются, эти субъекты РФ передают принадлежащие им земли в собственность муниципальных образований на основании принимаемых ими самими законов.

Муниципальная собственность не является государственной. Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью считается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003))[47]. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (в случаях, установленных законом, иные лица по специальному поручению органов местного самоуправления).

Местное самоуправление в Российской Федерации создано для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Следует отметить, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми не только федеральными законами, но и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Что касается гражданско-правовых оснований приобретения муниципальной собственности на земельные участки, то, в отличие от государственной собственности, она может возникать также на бесхозяйные земельные участки, от которых отказались собственники, в порядке ст. 225 ГК РФ.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установлены особые основания возникновения муниципальной собственности на земельные участки. Поскольку при разграничении государственной собственности на землю в этих субъектах РФ земельные участки в муниципальную собственность не передаются, остаются два из названных в п. 1 статьи 19 ЗК РФ основания: признание федеральным законом земельного участка находящимся в муниципальной собственности и приобретение земельного участка муниципальным образованием по основаниям, установленным гражданским законодательством. Считается, что оба указанных основания распространяются и на случаи возникновения муниципальной собственности в Москве и Санкт-Петербурге. Хотя в п. 4 статьи 19 ЗК РФ и сказано, что право муниципальной собственности на земельные участки здесь возникает при передаче участков из собственности Москвы и Санкт-Петербурга, но нет указания на то, что она возникает только в этом случае.

Земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам в аренду, гражданам в пожизненное наследуемое владение, органам местного самоуправления и созданным ими некоммерческим организациям, муниципальным учреждениям и муниципальным унитарным предприятиям - в пользование.

В муниципальной собственности могут находиться также не предоставленные в частную собственность участки земель, перечисленных в ст. 5 ФЗ о разграничении собственности на землю. Это земли:

-  особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

-  сельскохозяйственного назначения; населенных пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;

-  водного фонда, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением приватизированного недвижимого имущества, находившегося до приватизации в собственности РФ или ее субъектов; если они предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления (за исключением земельных участков, указанных в ст. 3 и ст. 4 ФЗ о разграничении собственности на землю); под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

-  земли запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

При разграничении государственной собственности на землю в собственность того или иного муниципального образования переходят земли, находящиеся в границах этого образования. Однако муниципальное образование может приобрести, например купить, земельный участок, находящийся за пределами территории муниципального образования. Точно так же субъект РФ или непосредственно Российская Федерация могут передать безвозмездно в собственность муниципального образования любой участок, в том числе и находящийся за пределами его границ. Что касается Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку передача земельных участков в муниципальную собственность регулируется их собственными законами, то, очевидно, может быть ими предусмотрена и возмездная передача земельных участков.



[40] ВСНД и ВС РФ. 1992. № 3. Ст. 89; № 22. Ст. 1185; 1993. № 6. Ст. 19; № 32. Ст. 1261.

[41] САПП ЗФ. 1993. № 51. Ст. 4932. Утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25.02.2003 № 250 (СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 851).

[42] СЗ РФ. 2002. № 32. Ст. 3189; 2003. № 48. Ст. 4677.

[43] СЗ РФ. 2003. № 8. Ст. 786.

[44] СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 1001; № 41. Ст. 3983.

[45] СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.

[46] См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика, 1994.

[47] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855. Утратил силу с 1 января 2006 г. на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822). В настоящее время действует в части, не противоречащей положениям гл. 12 указанного Закона.

Предыдущая страница | Оглавление | Следующая страница



Защита от автоматического заполнения   Введите символы с картинки*